Ombudsman

ÚVOD

Jedním ze základních principů demokratického státu je kontrola státních orgánů a především kontrola výkonné moci. Kontrolují nejen státní orgány (parlament, soudy, nejvyšší účetní dvory), ale i občané se mohou do určité míry na kontrole moci výkonné podílet buď kolektivně (nezávislé komise, výbory, občanská sdružení apod.) nebo individuálně. Do této oblasti spadá i činnost ombudsmana – veřejného ochránce práv.

DĚJINY

Ombudsman měl svůj prapůvod již ve starověku (římský tribun lidu), ale s prvním skutečným ombudsmanem se setkáváme až v polovině 18. století ve Švédsku (1809 parlamentní komisař pro spravedlnost).
Pod vlivem švédského vzoru vznikaly obdobné instituce i v dalších zemích – ve Finsku (1919), Dánsku (1953), Norsku (1962), Islandu (1987), Novém Zélandu (1962), Velké Británii (1967), Francii (1973) a Guayaně (1966). Nověji pak v Maďarsku (1989 resp.1993), Švýcarsku (1992), Slovinsku (1993), Rusku (1994) a Gruzii (1996). V současné době působí po celém světě více než sto institucí typu ombudsmana.
Patrně první česky psaná zmínka o úřadu ombudsmana se objevila na sklonku 60. let. Zvýšený zájem o tuto instituci, spojený i s návrhy na její zřízení, proběhl pak v 80. letech. Hlavní motivací těchto návrhů bylo úsilí o demokratizaci státní moci. V 90. letech se úvahy o zřízení úřadu ombudsmana staly neodmyslitelnou součástí diskusí o inovaci právního řádu a o vytváření nových vztahů mezi orgány veřejné správy a občany. Zastánci úřadu jsou vedeni především snahou o naplnění významu státní správy v právním státě o další dimenzi – o její humanizaci.

CHARAKTERISTIKA

Původně byl jako ombudsman označován ten, který vystupoval jako zástupce, zmocněnec či mluvčí jiných osob.
Dnes bývá charakterizován jako orgán, který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svoji činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat, provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu či vlastní iniciativy) a zjistí-li se, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy.
Nemá tedy sice právní prostředky, jimiž by do výkonu správy mohl přímo zasahovat, jeho neformální autorita (závisející ovšem na osobních kvalitách ombudsmana) je však zpravidla taková, že jeho stanoviska jsou veřejnou správou fakticky respektována. Někde má i další oprávnění: navrhnout ústavnímu soudu přezkoumání ústavnosti právních předpisů, navrhnout parlamentu a vládě změny zákonů i jiných právních předpisů, podat návrh na zahájení trestního stíhání.
Činnost ombudsmana charakterizují tedy 3 základní znaky:
1/ přijímá a prošetřuje stížnosti na činnost státní správy
2/ nemá právo měnit nebo rušit správní rozhodnutí (má ovšem
neomezený přístup ke všem informacím, jež s činností státní
správy souvisejí)
3/ je naprosto nezávislý, zejména na exekutivní moci.

Typy ombudsmanů

Rozlišují se tři základní typy ombudsmanů:
1/ ombudsman moci zákonodárné
- nejrozšířenější typ, jde o parlamentního či legislativního ombudsmana, kterého volí na stanovené funkční období parlament a k němuž má zákonem stanovené povinnosti;
2/ ombudsman moci výkonné
- jmenovaného vládou, resp. jejím předsedou nebo hlavou státu
3/ ombudsman zvláštní (speciální)
- může mít povahu součásti moci výkonné nebo orgánu ustanoveného legislativou, zřizujícímu orgánu je odpovědný či přímo podřízen.

Ombudsmany dále členíme na:
a/ „nepravé“ podřízené moci výkonné
b/ „pravé“ = parlamentní, jež lze dále členit na:
- všeobecné (podle územního rozsahu) - ústřední
- zemské
- místní
- speciální (oblast vojenská, pracovní, pro záležitosti dětí atd.)
Zemští ombudsmani se vyskytují především v zemích s federativním uspořádáním (Rakousko, Německo, Austrálie) a působí vedle ústředních ombudsmanů. I oni se zabývají činností ústřední správy na zemské úrovni.
Místní ombudsmani působí pouze na určité části území a zabývají se jen stížnostmi na místní orgány.
V poslední době dochází i k ustavování jednoho nebo více zástupců ombudsmana pro speciálně vymezenou oblast. Novým trendem je i zřizování soukromých ombudsmanů působících mimo státní orgány, kteří však jsou zakládáni zákonem (Velká Británie).

Koncepce dělby moci

Podřadit různorodou činnost ombudsmana tradiční typologii koncepce dělby moci je vskutku nemožné. Cílem činnosti ombudsmana je odhalování a odstraňování většinou právně obtížně postižitelných chyb státní administrativy, ombudsman je prostředníkem mezi občany a státem, provádí korektury nedostatků veřejné správy, a to jak prostřednictvím neformálních návrhů nebo doporučení, tak prostřednictvím politického a veřejného tlaku ústícího případně i v návrh na zahájení soudního projednání. Z hlediska předmětu své činnosti tedy ombudsman patrně spíše osciluje mezi legislativní a exekutivní mocí, než by byl některé z nich příkře podřazen.

PRÁVNÍ ÚPRAVA V EVROPĚ

Itálie
Občanský ochránce není vytvořen na celostátní úrovni, ale působí na oblastní úrovni. Na základě zákona mohou občanského ochránce ustanovit i obce. V oblastech je volen oblastní radou na 5 let. Při ochraně práv občanů zakročuje na žádost strany nebo ex officio. Podmínkou jeho šetření je neúspěšná snaha zainteresované osoby na vyřešení její záležitosti orgány veřejné správy. Nedospěje-li ochránce v jednání s orgánem veřejné správy ke společným závěrům, upozorní na to statutární orgán i s návrhem na případné disciplinární opatření. Zjistí-li okolnosti, které zakládají důvod k trestněprávnímu postihu, oznámí je soudu.

Polsko
Mluvčí občanských práv je přímo upraven v polské ústavě. Stojí na stráži práv a svobody člověka a občana, je se souhlasem Senátu jmenován Sejmem na 5 let, nemůže vykonávat žádné funkce a povolání (výjimka profesorské činnosti na vysoké škole). Ve své činnosti je nezávislý, nepatří do soustavy orgánů výkonné moci, je odpovědný Sejmu.

Portugalsko
Ochránce spravedlnosti má značně obecné ústavní zakotvení. Zabývá se stížnostmi občanů proti jednání a opomenutí státní moci, příslušným orgánům předkládá doporučení, jež jsou potřebná pro předcházení a pro odstranění nespravedlivostí. Nemá rozhodovací pravomoc. Nositel této funkce je jmenován Shromážděním republiky.

Rakousko
Ústavní zakotvení ombudsmana má podobu Lidového zastupitelství, které jedná jak na základě stížností občanů na správu Spolku, tak i z úřední moci; má součinnost při vyřizování petic občanských iniciativ, předkládá doporučení příslušným orgánům státní správy, na jeho návrh rozhoduje Ústavní dvůr o protizákonnosti nařízení spolkového orgánu. Lidové zastupitelství je při výkonu svého úřadu nezávislé, skládá se ze tří členů, kteří jsou voleni na 6 let.

Severské státy
Ve Švédsku jej vedle parlamentního ombudsmana začala zřizovat také vláda. Prvním z nich byl ombudsman na ochranu svobodného podnikání, pak ombudsman pro spotřebitelské vztahy, ombudsman pro rovné příležitosti, ombudsman proti (etnické) diskriminaci. Do jejich působnosti náleží činnost správních orgánů, vyloučena je činnost vlád a ministrů (Norsko, Švédsko), naopak v Dánsku a Finsku se činností vlády může zabývat. Ve všech severských státech se ombudsman zabývá i vojenskými záležitostmi a jejich správou, ve Švédsku a Finsku může zkoumat jednání soudu. Zabývá se podněty občanů, jedná i z vlastní iniciativy, ale také reaguje na upozornění veřejnosti a sdělovacích prostředků, provádí kontrolní činnost v orgánech jeho působnosti. Nemohou však rozhodovat ve věci místo těchto orgánů státní správy.

Velká Británie
V roce 1967 byl zřízen parlamentní komisař pro správu. Zabývá se případy špatné správy, porušování práv v oblasti výkonu veřejné správy. Nemá formální pravomoc k provedení nápravy, obrací se na vládu, aby zajistila nápravu. Současně také informuje parlament a má-li zjištěný nedostatek původ v protiprávním zákonu, upozorňuje jej na to. Dnes ve Velké Británii působí další ombudsmani pro správu: komisaři pro zdraví, komisař pro Severní Irsko, komisaři pro místní správu. Komisaři mají oprávnění ke zjištění údajů, ověření dokladů a k výslechu úředníků, upozorňují a požadují nápravu příslušnými orgány.

PRÁVA DĚTÍ

V současnosti působí ombudsman pro děti v Norsku, které bylo
první evropskou zemí, ve které byla instituce zřízena (1981), dále v Rakousku a Švédsku.
Rakousko zavedlo specifickou instituci ombudsmana pod názvem Kinderanwalt v roce 1989. V roce 1991 byla pak zřízena celostátní instituce ombudsmana, kterému přísluší následující úkoly: propagace idejí výchovy bez násilí, posilování pozitivního postoje společnosti k dětem, spolupráce s ombudsmany spolkových zemí a s jinými institucemi péče o děti a přijímání stížností a námitek ze strany rodičů a dětí na údajné porušování práv dětí. Ombudsman radí dítěti, zasahuje pouze se souhlasem dotčených a veškeré případy zůstávají důvěrné.

EVROPSKÁ UNIE

Na základě smlouvy o Evropském společenství Evropský parlament jmenuje ombudsmana zmocněného přijímat stížnosti od kteréhokoliv občana Unie nebo od kterékoliv fyzické či právnické osoby s bydlištěm nebo sídlem v členském státu, týkající se případů administrativních nesprávností v činnosti orgánů Společenství, s výjimkou Soudního dvora a soudu první instance při jejich soudní činnosti.
Ombudsman provádí šetření, která považuje za odůvodněná, a to buď z vlastní iniciativy nebo na základě stížností předložených mu přímo nebo prostřednictvím člena Evropského parlamentu. Zjistí-li nesprávnosti, postoupí věc orgánu, jehož se týká. Ten mu ve lhůtě 3 měsíců sdělí své stanovisko. Ombudsman poté předá zprávu Evropskému parlamentu a uvedenému orgánu. Osoba podávající stížnost je informována o výsledku šetření. Ombudsman podává každoroční zprávu o výsledku svých šetření Evropskému parlamentu.
Ombudsman je jmenován po každých volbách Evropského parlamentu na dobu jeho funkčního období. Může být jmenován opakovaně. Odvolán může být Soudním dvorem na žádost Evropského parlamentu, nesplňuje-li nadále podmínky pro výkon své funkce nebo dopustil-li se závažného provinění.
Ombudsman vykonává svou funkci nezávisle, při výkonu svých povinností nesmí žádat ani přijímat pokyny od žádného orgánu, nesmí po dobu výkonu své funkce vykonávat jiné placené či neplacené povolání.

POSTAVENÍ OMBUDSMANA V ČR

Od roku 1992 bylo předloženo celkem sedm návrhů na ustanovení funkce ombudsmana, teprve v pořadí osmý návrh byl 8. prosince 1999 přijat a vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 349/1999 Sb. zákon o Veřejném ochránci práv.

Obecná ustanovení

Zákon stanoví pozitivní a negativní působnost ochránce. Působnost se vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, dále na Českou národní banku, pokud vykonává činnost jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, okresní úřady a města při výkonu působnosti okresního úřadu, obce při výkonu státní správy, na Policii ČR, Armádu ČR, Hradní stráž, Vězeňskou službu ČR, zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná či ústavní výchova, ochranné léčení, jakož i na veřejné zdravostí pojišťovny (§1 odst.2). Působnost ochránce se nevztahuje na Parlament ČR, prezidenta a Vládu ČR, na Nejvyšší kontrolní úřad, na zpravodajské služby ČR, na vyšetřovatele Policie ČR, státní zastupitelství a na soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů (§1 odst.3).
Ochránce je volen Poslaneckou sněmovnou na 6 let, kandidáty navrhují prezident a Senát (každý po dvou), může být zvolen pouze na dvě po sobě jdoucí funkční období. Zákon tedy umožňuje, aby osoba funkci ombudsmana zastávala po vícero funkčních období. Po uplynutí šestileté přestávky následující po dvou funkčních období v úřadu ochránce se může opět o tuto funkci ucházet a nelze vyloučit, že bude tato osoba znovu zvolena a vykonávat tento úřad po dvě další funkční období. Tak se může stát, že určitá osoba by s šestiletou přestávkou mohla být ombudsmanem až 24 let.
To se jeví jako nepřijatelné a v zákoně by proto mělo být stanoveno, že „funkci ombudsmana lze vykonávat jen po dvě funkční období“, tedy každý může být zvolen maximálně jen dvakrát.
Ochráncem může být zvolen každý, kdo je volitelný do Senátu. Pro aktivní výkon funkce ochránce je věkovou hranicí 40 let a výše.
Neslučitelnost funkce ochránce nalezneme v ustanovení §3 odst.1,2,3. Funkce je neslučitelná s funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora a soudce, jakož i s jakoukoliv činností ve veřejné správě. Dále je funkce neslučitelná s jinou výdělečnou činností, s výjimkou správy vlastního majetku a činnosti vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké s dodatkem, že není-li taková činnost na újmu výkonu funkce a její důstojnosti a neohrožuje-li důvěru v nezávislost a nestrannost výkonu funkce. Dále je stanoveno, že ochránce nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí. Ochránce vykonává svou funkci nezávisle a nestranně a z výkonu funkce je odpovědný Poslanecké sněmovně.
Ustanovení §6 odst.1 hovoří o pozbytí funkce, a to z důvodu uplynutí funkčního období, nabytí právní moci rozsudku soudu, kterým byl ochránce odsouzen pro trestný čin, přestal být volitelný do Senátu, ujal se neslučitelné funkce nebo vykonává činnost ve veřejné správě, vzdal se funkce ochránce. Ustanovení §6 odst.3 upravuje odvolání ochránce z funkce Poslaneckou sněmovnou, jestliže je zde neslučitelnost z důvodu jiné výdělečné činnosti, než které jsou zákonem povoleny, nebo je-li členem politické strany nebo politického hnutí.

Činnost ochránce

Část druhá zákona o Veřejném ochránci práv stanoví činnost
ochránce. Ochránce jedná na základě podnětu fyzické nebo právnické osoby, na základě podnětu adresovaného poslanci nebo senátorovi, který jej ochránci postoupil; totéž může učinit i některá z komor, které byl adresován podnět, a konečně může jednat i z vlastní iniciativy.
Ustanovení §11 upravuje, jaké náležitosti musí obsahovat podnět, aby se jím ochránce zabýval, jinak v případě jejich nedodržení hrozí, že ochránce může podnět odložit.
Ustanovení §§15-21 zakotvuje oprávnění ochránce a povinnosti dotčených úřadů. Ochránce je oprávněn s vědomím vedoucích, a to i bez předchozího upozornění, vstupovat do všech prostor úřadů a provádět šetření spočívající v nahlížení do spisů, kladení otázek jednotlivým zaměstnancům úřadu, k rozmluvě s osobami umístěnými v zařízeních, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova či ochranné léčení. Je oprávněn být přítomen při ústním jednání a provádění důkazů úřady, klást otázky přítomným osobám, dále je oprávněn žádat, aby jednotliví zaměstnanci úřadu byli pro účely šetření zproštěni povinnosti mlčenlivosti, je-li jim zákonem uložena. Ochránce může navrhnout zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí, úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z úřední moci, provedení úkonů k odstranění nečinnosti, zahájení disciplinárního nebo obdobného řízení, zahájení stíhání pro trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, poskytnutí náhrady škody nebo uplatnění nároku na náhradu škody.
Úřady jsou povinny poskytnout ochránci potřebné informace a vysvětlení, předložit spisy a jiné písemnosti, sdělit písemně stanovisko ke skutkovým a právním otázkám, provést důkazy, které ochránce navrhne, provést úkony dozoru, k nimiž jsou podle zákona oprávněny a které ochránce navrhne, sdělit ochránci jaká opatření k nápravě provedly. Dále jsou všechny státní orgány a osoby vykonávající veřejnou správu povinny poskytovat ochránci při šetření pomoc, kterou si vyžádá. Pokud úřad povinnost k nápravě nesplní nebo je opatření nedostatečné, ochránce informuje nadřízený orgán a pokud ten není, tak vládu, může informovat i veřejnost.
Vedle toho má veřejný ochránce některá zvláštní oprávnění a povinnosti. Ochránce je oprávněn doporučit vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního předpisu. Doporučení podává úřadu, jehož působnosti se týká, a jde-li o nařízení nebo usnesení vlády nebo zákon, tak vládě. Doporučení na vydání, změnu nebo zrušení právního předpisu může předložit také Poslanecké sněmovně.
Ochránce podává každoročně do 31. března Sněmovně souhrnnou zprávu o své činnosti za uplynulý rok, zasílá ji rovněž Senátu, prezidentu republiky, vládě a ministerstvům a jiným správním úřadům a vhodným způsobem ji zveřejňuje. Mimo to, jednou za tři měsíce o své činnosti informuje Poslaneckou sněmovnu a předkládá zprávu o jednotlivých věcech, v nichž nebylo dosaženo dostatečných opatření k nápravě nebo úřady nesplnily povinnost k nápravě a nečinným zůstal i nadřízený orgán či vláda. Ochránce je oprávněn zúčastnit se schůze Poslanecké sněmovny a jejího orgánu, jedná-li se o věcech týkajících se jeho působnosti a požádá-li o slovo, bude mu uděleno.

ZÁVĚR

Jedinečnost ombudsmana nespočívá jen v tom, že stojí mezi občany a státní mocí, ale především v tom, že je občany chápán jako instituce, na níž se mohou obrátit se stížnostmi, ale často rovněž i s žádostmi o vysvětlení chování státních, resp. správních orgánů. Sám o sobě ztělesňuje ombudsman změnu v chápání státní správy a aplikace práva. Občané přestávají být podřízeni výkladu práva státními orgány a mohou se domáhat nápravy i touto cestou. Ombudsman je tady ale rovněž proto, aby občanům vysvětlil oprávněnost jednání státní správy a aby na ně, v případě jejího pochybení, také upozornil. Ombudsman patří mezi ty instituty právního státu, které reprezentují příslib většiny, že důstojnost a rovnoprávnost menšiny bude respektována a zachována. Především však bude záležet na kvalitách a schopnostech jednotlivých ombudsmanů a všech těch, kteří mu budou nápomocni při plnění jeho úkolů. Právě proto, že jde o zcela nový institut, bude veřejnost pozorně sledovat jeho počínání a to rozhodne o tom, zda ombudsman získá všeobecnou autoritu.
Je třeba mít na paměti, že orgánem, který je oprávněn rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech a o jejich porušení, je vždy soud. Zákonodárci a veřejní činitelé by měli soustředit svoji pozornost právě na oblast justice tak, aby se zlepšila a urychlila vymahatelnost práva.

LITERATURA:

zákon č. 349/1999 o Veřejném ochránci práv
Skála, J.: Český ombudsman. Právník, 1998.
Vaníček, J.: Ombudsman v demokratickém státě.
Právní rádce 3/2000.